Аvancimi i decentralizimit fiskal në funksion të ndërtimit të sistemit më të mirë të financave publike dhe zhvillimit ekonomik

Kolumnë e ministrit të Financave Fatmir Besimi

Javën e kaluar, Ministria e Financave e informoi Qeverinë se fillon me reformë që do të avancojë decentralizimin fiskal në vend. Janë paraparë disa masa dhe aktivitete, të cilat duhet njëkohësisht të përforcojnë kapacitetin fiskal të komunave dhe kontrollin e punës në mënyrë ekonomike, transparente dhe llogaridhënëse. Planifikojmë të fillojmë me proces gjithëpërfshirës lidhur me konsultimet publike me Bashkësinë e njësive të vetëqeverisjes lokale (BNJVL), partnerët ndërkombëtar zhvillimor, komunitetin akademik, komunitetin afarist si dhe palët e tjera të interesuara dhe përmes një procesi gjithëpërfshirës dhe transparent për arritjen e zgjidhjeve optimale.

Këtë vit kemi zgjedhje lokale dhe njëkohësisht punojmë edhe në drejtim të tejkalimit të pasojave nga kriza e kovidit në ekonomi dhe kthimin e saj në rrugën e periudhës para krizës. Kjo kolumnë do t’u përgjigjet atyre që do të pyesin se pse i jepet prioritet kësaj reforme pikërisht tani dhe besoj se do të jetë tekst interesant për rëndësinë e ndërtimit të një sistemi të suksesshëm të decentralizuar funksional me qëllim të përmirësimit të cilësisë së shërbimeve publike dhe përshpejtimit të rritjes ekonomike dhe zhvillimit të një vendi.

Ndërtimi i sistemit të mirëvendosur të financave publike është proces i gjerë i cili përbëhet nga disa segmente. Midis tyre është decentralizimi fiskal, një nga prioritetet që del nga Partneriteti i anëtarësimit të Republikës së Maqedonisë së Veriut me Bashkimin Evropian. Decentralizimi i mëtejshëm është një nga prioritetet e caktuara nga Programi i Qeverisë 2021-2024. Përfitimet nga decentralizimi, si proces në përgjithësi, janë demokratizimi shtesë, transferimi i kompetencave të pushtetit më afër qytetarëve dhe nevojave të tyre dhe me këtë ofrim të shërbimeve më efikase dhe ekonomike për qytetarët. Pjesa më e madhe e studimeve akademike tregon se ekziston një korrelacion midis shkallës më të lartë të decentralizimit dhe shkallës më të lartë të zhvillimit ekonomik, që do të elaborohet më tej në këtë tekst.

Kronologjia e decentralizimit fiskal

Ashtu si shumica e ekonomive në tranzicion, Republika e Maqedonisë së Veriut filloi procesin e transferimit të një pjese të kompetencave të arkëtimit të të hyrave publike dhe realizimit të shpenzimeve publike në njësitë e vetëqeverisjes lokale.

Në vitin 2002 u miratua Ligji për vetëqeverisje lokale, me të cilin përcaktohen kompetencat e komunave, përkatësisht që komunat në mënyrë të pavarur të mund t’i rregullojnë dhe kryejnë punët që janë me interes publik dhe me rëndësi lokale. Përveç parimeve tjera, në atë kohë autorët janë nisur vaçanërisht, nga i ashtëquajturi parim i subsidiaritetit, përkatësisht gjithçka që mund të realizohet në mënyrë më efikase dhe më efektive për qytetarët në nivel lokal, të tranferohet atje – parim ky i cili edhe sot e kësaj dite, edhe pas dy dekadave nuk është plotësuar në vëllimin dhe dinamikën e pritur. Zbatimi i procesit të decentralizimit u realizua në disa faza. Në “fazën zero” u mundësuan kapacitete minimale të nevojshme për menaxhim financiar nga komunat. Në fazën e parë vijoi transferimi i pronës dhe detyrimeve nga kompetencat e decentralizuara. Në fazën e dytë, komunat morën kompetenca për sjelljen e vendimeve në lidhje me funksionimin e shfrytëzuesve të buxhetit.

Decentralizimi fiskal u realizua gjithashtu në disa faza në të cilat transferet nga buxheti dhe buxhetet e fondeve u realizuan njëkohësisht me transferimin e kompetencave sipas Ligjit për vetëqeverisjen lokale dhe ligjet e tjera në sferat përkatëse. Procesi u zhvillua sipas parimit “financat ndjekin funksionin” (“finance follow function”). Hap serioz në sferën e decentralizimit fiskal në vend u bë në muajin korrik të vitit 2005, kur u bë ndryshimi i një sërë ligjesh në sferën e financimit – Ligji për tatimet mbi pronën, Ligji për taksat komunale dhe Ligji për taksat administrative. Në fazën e parë të decentralizimit fiskal, komunave iu transferuan kompetenca të caktuara, ndërsa financimi i tyre u zbatua kryesisht përmes transfereve nga pushteti qendror. Modeli përmes transfereve (bllok dotacione ose të dedikuara) nga pushteti qendror, më shumë i ngjan dekoncentrimit sesa decentralizimit. Transferet nga buxheti qendror më shumë shërbejnë për baraspeshë vertikale sesa horizontale në zhvillim. Faza e dytë e decentralizimit fiskal filloi në datë 1 korrik të vitit 2007. Komunat duhet të përmbushnin disa kritere, si ekipimi kadrovik dhe përforcimi i kapacitetit financiar për të hyrë në fazën e dytë, që parashikon kompetenca në sferën e kulturës, mbrojtjes sociale, arsimit fillor dhe të mesëm dhe kujdesit shëndetësor primar. Të gjitha komunat, përveç njërës komunë rurale, kanë hyrë në fazën e dytë.

Burimet e të hyrave të komunave janë të ndryshme, por në radhë të parë, janë të hyrat vetanake në bazë të tatimeve lokale, si tatimi mbi pronë, tatimi mbi trashëgiminë, tatimi mbi qarkullimin e patundshmërive, taksat lokale dhe kompensimet si dhe të hyrat nga pronësia. Llojet e tjera të të hyrave janë dotacione dhe transfere nga buxheti qendror siç është 4.5% nga TVSH-ja e arkëtuar dhe bllok dotacione për financimin e aktiviteteve të kompetencave të transferuara në sferën e kulturës, arsimit, mbrojtjes sociale dhe mbrojtjes së fëmijëve. Këtu bëjnë bjesë taksat e ndara (“shared taxes”), përkatësisht 3% të tatimit mbi të ardhurat personale të arkëtuara nga personat fizikë me vendbanim në komunë dhe 100% të tatimit mbi të ardhurat personale nga veprimtaria zejtare.

Në vitet e fundit janë miratuar disa masa në drejtim të rritjes së të hyrave vetanake të komunave. E tillë është shpërndarja e të hyrave nga shitja e tokës ndërtimore në proporcion 20:80% në dobi të komunave, më tej shpërndarja e të hyrave nga koncesionet e lëndëve të para djegëse minerale në proporcion 22:78% për komunat dhe të hyra shtesë nga kompensimi për prodhimin e energjisë nga karburantet fosile – taksë ekologjike. Duke filluar nga viti 2013, janë siguruar të hyra nga koncesioni i ujit për shfrytëzimin e burimeve të ujit për prodhimin e energjisë elektrike, si dhe mjete nga qiraja e tokës bujqësore në pronësi të Republikës së Maqedonisë së Veriut për komunat në proporcion prej 50%:50% .

Krahasuar me vitin 2005, kur filloi procesi i transferimit të kompetencave dhe u nxit decentralizimi fiskal, të hyrat e komunave u rritën për më shumë se gjashtë herë në vlerë nominale, përkatësisht nëse në vitin 2005, realizimi i të hyrave ishte në 5.9 miliardë denarë, në vitin 2019 ishte 37 miliardë denarë. Në të njëjtën periudhë, të hyrat tatimore ndaj të cilave komuna ka autonomi të arkëtimit u dyfishuan. Në aspekt të pjesëmarrjes së BPV-së, sipas çmimeve aktuale, nëse në vitin 2005 të hyrat e përgjithshme të komunave ishin 1.9% të BPV-së, në vitin 2019 shënuan 5.4% të BPV-së, që do të thotë se pjesëmarrja relative e BPV-së u rrit pothuajse tre herë. Kështu, Republika e Maqedonisë së Veriut hyn në grupin e vendeve me decentralizim të mesëm dhe vlen të përmendet se mesatarja e BE-27 është dukshëm më e lartë, përkatësisht 10.6% të BPV-së, me mesatare pothuajse dy herë më të lartë në raport me vendin tonë.

Projekte për mbështetjen e ndërtimit të kapaciteteve komunale

Përveç mbështetjes në lidhje me transferimin e kompetencave për arkëtimin e një pjese të të hyrave publike, si dhe transferimeve nga buxheti qendror, mbështetja në ndërtimin e kapaciteteve komunale realizohet edhe përmes projekteve të pushtetit qendror të financuara përmes institucioneve financiare ndërkombëtare.

Një ndër projektet më të mëdha është Projekti për përmirësimin e shërbimeve komunale (MSIP) i zbatuar nga Ministria e Financave me mbështetje të Bankës Botërore dhe Komisionit Evropian. Ky projekt ka filluar para një dekade, fondi i tij i përgjithshëm është mbi 100 milionë euro dhe ka për qëllim të përmirësojë shërbimet komunale përmes huave dhe granteve për komunat për realizimin e projekteve kapitale si furnizimi me ujë, kanalizime dhe largimi i ujërave të zeza, efikasiteti energjetik (ndriçimi rrugor, izolimi i ndërtesave komunale, etj.), infrastruktura rrugore lokale (modernizimi dhe rikonstruimi i rrugëve dhe rrugicave), shërbimet komunale (furnizimi i automjeteve për shërbimet publike), si dhe shërbime dhe kompetenca të tjera komunale (ndërtimi i çerdheve për fëmijë, tregjet e gjelbërta, infrastrukturë në zonën industriale, etj).

Përmes Projektit për rrugët lokale i cili është pjesë e Kornizës për bashkëpunim me Bankën Botërore dhe që zbatohet përmes Ministrisë së Transportit dhe Lidhjeve, shtatëdhjetë milionë euro janë destinuar që t’u ndahen 80 komunave për ndërtimin dhe sanimin e rrugicave dhe rrugëve lokale si dhe për infrastrukturë tjetër rrugore në njësitë e vetëqeverisjes lokale. Me këtë ndihmë të drejtpërdrejtë nga 500.000 euro deri në 2 milionë euro për komunë (në varësi të projektit për të cilin do të aplikojnë), punohet në drejtim të përmirësimit të infrastrukturës lokale në komuna.

Projekt tjetër i rëndësishëm që është realizuar në dhjetë vitet e fundit, në drejtim të përmirësimit të infrastrukturës komunale është “Furnizimi me ujë dhe largimi i ujërave të zeza” i financuar përmes Bankës Evropiane të Investimeve (BEI), Bankës Botërore, KfW, IPA dhe mjeteve të buxhetit, ndërsa i zbatuar përmes Ministrisë së Transportit dhe Lidhjeve. Me mjete në vlerë prej 100 milionë euro janë mbështetur të gjitha komunat për ndërtimin e infrastrukturës më të mirë të furnizimit me ujë dhe stacioneve spastruese. Ky projekt do të vazhdojë edhe në të ardhmen përmes Ministrisë së mjedisit jetësor me një fond shtesë për mbështetjen e avancimit të infrastrukturës lokale.

Gjatë viteve si dhe aktualisht, ka një numër të madh të projekteve të tjera për mbështetje të zhvillimit të komunave dhe ndërtimit të kapaciteteve, të cilat zbatohen përmes disa ministrive resoriale me linja kredie nga Banka Botërore, Banka Evropiane për Rindërtim dhe Zhvillim (BERZH), Banka Evropiane per Investime (BEI), KfW, Banka e Këshillit të Evropës dhe institucionet e tjera financiare dhe partnerë zhvillimorë si dhe fonde nga Bashkimi Evropian.

Korrelacion pozitiv ndërmjet nivelit të decentralizimit dhe zhvillimit ekonomik

Ndërtimi i sistemit të mirë dhe funksional të financave publike është bazë për rritje të qëndrueshme ekonomike. Procesi i decentralizimit fiskal është pjesë e këtij sistemi. Ashtu siç e përmenda më lart, një sërë hulumtimesh tregojnë korrelacionin pozitiv midis shkallës së decentralizimit fiskal dhe nivelit të zhvillimit ekonomik. Niveli mesatar i decentralizimit fiskal në vendet e zhvilluara është më i lartë se në vendet në zhvillim. Zhvillimi ekonomik në shumicën e vendeve në tranzicion zakonisht lidhet edhe me rritjen e shkallës së decentralizimit. Por ky realicion pozitiv është i kushtëzuar nga kapaciteti institucional, përkatësisht fiskal të vetëqeverisjes lokale, që në rastin e vendit tonë mund të jetë edhe faktor invers në këtë korrelacion pozitiv, pa përforcimin e kapaciteteve të pushtetit lokal. Megjithatë, ka edhe përjashtime, si dhe modele të ndryshme të decentralizimit fiskal, të cilat varen edhe nga nivelet e pushtetit.

Nëse shqyrtohen të dhënat e fundit në dispozicion të Organizatës për bashkëpunim dhe zhvillim ekonomik (OECD) për pjesëmarrjen e të hyrave në nivel lokal (njësitë e vetëqeverisjes vendore) në BPV, mund të vërehet se në Evropë, Suedia ka pjesëmarrje më të madhe të të hyrave në BPV me 16%, vijon Finlanda dhe Danimarka me pjesëmarrje prej 14.79% dhe 14.12%, përkatësisht Islanda me 11.7% dhe Norvegjia me 9%. Pjesëmarrja e të hyrave të NJVL-së si përqindje e BPV-së në vitin 2019 në Republikën e Maqedonisë së Veriut shënon 5.4% (sipas të dhënave të reviduara të BPV-së nga Enti shtetëror për statistikë). Krahasuar me vendet në rajon, sipas Raportit të rrjetit të asociacioneve të pushtetit lokal të vendeve të Evropës Juglindore (ku sipas të dhënave paraprake për RMV-në është 4.9%), decentralizimi fiskal është më i ulët në rastin e Bosnjës dhe Hercegovinës (4.5%), Shqipërisë (3.6%), Turqisë (3.5%) dhe Sllovenisë (4.7%), ndërsa më i lartë është në Kroaci (7.4%), Maltëi Zi (6.5%) dhe Kosovë (7.7%). Nga ana tjetër, pjesëmarrja e të hyrave të NJVL në BPV në rastin e Ballkanit Perëndimor është 5.6% dhe është 5 përqind më e ulët se mesatarja e BE-së (10.6%).

Përveç përforcimit të kapacitetit fiskal të komunave, duhet të ndërmerren veprime në drejtim të cilësisë së punës, veçanërisht në drejtim të rritjes së transparencës dhe llogaridhënies. Në periudhën e kaluar, janë ndërmarrë disa aktivitete në drejtim të publikimit të raporteve financiare me qëllim të rritjes së transparencës lidhur me punën e komunave. Por, kuptohet se mund të ketë përmirësim duke pasur parasysh që transparenca mundëson kontrollin në shkallë më të lartë të financave publike.

Tre shtylla për avancimin e decentralizimit fiskal: Kapacitet fiskal, disiplinë financiare dhe transparencë me llogaridhënie

Me qëllim të avancimit të decentralizimit fiskal, parashikohen disa aktivitete dhe masa të cilat janë grupuar në tre shtylla – përmirësimi i kapacitetit fiskal dhe rritja e të hyrave të komunave, rritja e disiplinës fiskale, si dhe transparencës dhe llogaridhënies në punën e tyre.

Shtylla e parë ose përmirësimi i kapacitetit fiskal dhe rritja e të hyrave të komunave, do të zbatohet përmes disa aktiviteteve që parashikojnë rritjen e mjeteve që u jepen komunave nga detyrimet e arkëtuara në buxhetin qendror, rritjen e të hyrave vetanake të komunave dhe krijimin e fondeve që do të mbështesin performancën e mirë. Në këtë drejtim, do të diskutohet për revidimin e metodologjisë për shpërndarjen e mjeteve të tatimeve dhe dotacioneve në komuna.

lanifikohet që në mënyrë graduale të rritet përqindja që e marrin komunat nga të hyrat e tatimit mbi të ardhurat personale, të arkëtuar nga personat fizikë, të regjistruar me vendbanim të përhershëm dhe vendqëndrim në komunë. Gjithashtu, në mënyrë graduale do të rritet edhe norma e dotacionit nga TVSH-ja e arkëtuar, sipas performancës së komunave. Domethënë është planifikuar edhe formimi i dy fondeve – Fondi për performancë dhe Fondi për barazim. Komunat që do tregojnë rezultate pozitive dhe që kanë realizim më të lartë të të hyrave vetanake do të sigurojnë mjete nga Fondi për performancë ndërsa nga Fondi për barazim do të sigurohen mjete për komunat që kanë të hyra më të ulëta, por që tregojnë përpjekje fiskale dhe rezultate të mira në mbledhjen e të hyrave vetanake. Zbatimi i Fondit për performancë duhet të bëhet me proces të kujdesshëm të tranzicionit me mbështetje nga institucionet qëndrore për përforcimin e institucioneve lokale fiskale në komunat të cilat ngecin në mënyrë të dukshme në këtë komponentë (jo çdoherë me fajin e tyre).

Do të veprohet edhe në rritjen e të hyrave vetanake të komunave përmes përmirësimit të efikasitetit të administratës dhe të hyrave të reja lokale sipas praktikave më të mira të BE-së për cilësi të shërbimeve dhe përmirësimit të kritereve për shpërndarjen e mjeteve të ndara për kompetencat e transferuara në sferën e arsimit fillor dhe të mesëm, kulturës, mbrojtjes së fëmijëve dhe mbrojtjes së personave të moshuar si dhe mbrojtjes kundër zjarrit.

Shtylla e dytë e cila është në drejtim të rritjes së disiplinës financiare të komunave, zvogëlimit të borxheve dhe menaxhimit në mënyrë ekonomike, parasheh aktivitete në drejtim të masave për planifikim real të të hyrave dhe shpenzimeve të komunave, racionalizim të punës dhe ulje të shpenzimeve të panevojshme, servisim të rregullt të borxhit, disiplinë më të madhe financiare, procedurë për shpalljen e paqëndrueshmërisë financiare, emetim të fletëobligacioneve komunale dhe analizë të detyrimeve ekzistuese të komunave dhe ndërmarrjeve publike.

Në drejtim të rritjes së transparencës dhe llogaridhënies – përkatësisht në kuadër të shtyllës së tretë të avancimit të decentralizimit fiskal, do të rritet kontrolli nga ana e vendit, veçanërisht nga Inspektimi financiar lidhur me Ligjin për raportim dhe evidencë të detyrimeve dhe raportime lidhur me mosrespektimin e Ligjit për disiplinë financiare, do të merren masa për rritjen e transparencës së komunave përmes publikimit të raporteve financiare në mënyrë transparente dhe të qartë dhe do të veprohet drejt llogaridhënies më të madhe për shfrytëzimin e mjeteve buxhetore.

Së shpejti do të fillojmë me procesin e konsultimeve dhe diskutimeve publike me BNJVL-në dhe palët e tjera të interesuara rreth propozimeve për reformë, si dhe në koordinim me Grupin e punës për vazhdimin e procesit të decentralizimit, të formuar nga Qeveria, në të cilin marrin pjesë Ministria e Sistemit Politik, Ministria e Financave dhe Ministria e Vetëqeverisjes Lokale dhe BNJVL-ja. Një nga prioritetet e Qeverisë është vazhdimi i procesit të decentralizimit, në drejtim të demokratizimit më të lartë, shërbime publike më të mira (më cilësore dhe të llojllojshme) si dhe zhvillim të përforcuar lokal në interes të qytetarëve. Në periudhën e ardhshme do të vazhdojnë politikat për zhvillimin e komunave, përkatësisht decentralizimi fiskal dhe zhvillimi i barabartë rajonal, me qëllim të përforcimit të burimeve financiare të komunave, por njëherit edhe rritjen e përgjegjësisë dhe transparencës së punës së tyre, ashtu që komunat të jenë edhe më afër qytetarëve të tyre.